某机动车驾驶员培训有限公司租赁某厂建设驾校，被自然资源主管部门认定为“未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地”。驾校不服行政处罚，提起行政复议。复议机关认为，“未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地”的前提是占用土地的行为依法应当经过批准；新《土地管理法》删去了“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”内容，当前并非所有用地行为均需经过批准；驾校的行为不在新《土地管理法》第五十九条规定的需要经过批准用地的范围，因此作出撤销对某机动车驾驶员培训有限公司行政处罚决定书的决定。此案该如何处置为宜？我们邀请了基层工作人员及业内专家进行分析，并给出工作建议。

案情回放

因群众举报某机动车驾驶员培训有限公司占用某县某镇某村土地建驾校问题，某县自然资源主管部门对该机动车驾驶员培训有限公司占地问题进行调查。

经查，某机动车驾驶员培训有限公司租赁了位于某县某镇某村谷某使用的棉厂厂区，于2021年8月10日未经相关部门批准，擅自在厂区内建设用于练习机动车驾驶员培训坡起项目的拱桥并用于驾校经营，占地面积384平方米。经核查2021年某县某镇土地利用现状图，该宗地现状地类为建设用地；土地利用总体规划中规划用途为建设用地，符合土地利用总体规划。2004年谷某建设棉厂，无用地批准文件。

某县自然资源主管部门按照违法占地查处程序进行了查处，于2023年2月28日向某机动车驾驶员培训有限公司下达了《行政处罚决定书》；认定该机动车驾驶员培训有限公司未经批准于2021年8月1日在谷某擅自占用的村集体土地内经营驾校，并于2021年8月10日建设了用于练习的拱桥，其行为违反了《土地管理法》第五十九条之规定；责令某机动车驾驶员培训有限公司依法退还非法占用的集体土地384平方米；没收在符合土地利用总体规划的土地上新建的构筑物；依法对某机动车驾驶员培训有限公司非法占用的土地按照15元/平方米的标准处以罚款，共计5760元。

收到《行政处罚决定书》后，某机动车驾驶员培训有限公司以行政处罚主要事实不清、证据不足、适用依据错误为由，向某县政府提起了行政复议，请求撤销《行政处罚决定书》。

2023年8月11日，某县人民政府作出《行政复议决定书》，认为：“未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地”的前提是占用土地的行为依法应当经过批准；新《土地管理法》删去了“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”内容，当前并非所有用地行为均需经过批准；新《土地管理法》第五十九条规定了“建设用地，应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续”，其中第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条分别规定了“建设占用土地涉及农用地转为建设用地”“农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业”“乡(镇)村公共设施、公益事业建设使用土地”和“农村村民住宅用地”四类用地行为应当经过批准。本案中，某机动车驾驶员培训有限公司租赁某厂建设驾校，不属于以上四类用地行为，不在新《土地管理法》第五十九条规定的需要经过批准用地的范围，因此作出撤销对某机动车驾驶员培训有限公司行政处罚决定书的决定。

案情分析

当事人行为属于非法占地

笔者认为，新《土地管理法》删去了“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”内容，主要原因是落实土地征收制度改革，逐步缩小土地征收范围。复议机关认为“当前并非所有用地行为均需经过批准”，应该是只从文字字面理解，并不符合实行“最严格的土地管理制度”立法宗旨。

根据《土地管理法》第五十九条的规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局、综合开发、配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。上述内容分别规定了“建设占用土地涉及农用地转为建设用地”“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业”“乡（镇）村公共设施、公益事业建设使用土地”和“农村村民住宅用地”四类用地行为，对照四类用地行为，机动车驾驶员培训有限公司确实不属于以上四类，由此撤销行政处罚决定书，没有错误。本案中，谷某使用涉案土地建设棉厂，不符合当时《土地管理法》对于集体建设用地使用需要依法审批的要求，属于非法占地行为。

但需要注意的是，按照复议机关的理解，如果县自然资源主管部门对建设占用集体建设用地的行为，除乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅四类主体之外，不办理用地审批手续进行建设的，未再依据《土地管理法》有关规定进行处罚，是否就会出现在一定程度上纵容部分违法建设占用集体建设用地行为。

同时，如果依照县政府的行政复议决定，除乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅四类主体之外，在集体建设用地上进行建设，未办理用地审批手续，不能依据《土地管理法》第五十九条进行认定违法。那么，《土地管理法》第六十三条“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务”规定的是“可以”，也不能作为以上案件违法认定依据。这样一来，类似机动车驾驶员培训有限公司的案件不能认定为违法，则有可能会导致集体建设用地管理出现混乱。

（作者：李宏英 ，工作单位：山东省聊城市自然资源和规划局）

工作建议

可通过集体经营性建设用地入市路径解决用地问题

本案争议的焦点是农村集体建设用地使用与管理的问题。

集体建设用地可以用于乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业和农村村民住宅建设等，但必须经过依法审批

原《土地管理法》（1998年修订，2004年修正）规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。可以直接使用集体建设用地的，有四种情形，即乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业和农村村民住宅等乡（镇）村建设用地，但也要求必须符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照有关规定办理审批手续。还有一种集体建设用地可以流转的情形，就是因破产、兼并等情形发生的集体建设用地流转。除此以外，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

本案中，谷某在2004年无用地批复文件的情况下，使用涉案建设用地建设棉厂，不符合当时《土地管理法》对于集体建设用地使用需要依法审批的要求，属于非法占地行为。

现行《土地管理法》明确集体经营性建设用地可以入市，但必须符合法定条件，经过法定程序

现行《土地管理法》对集体建设用地的使用作了制度性突破，除保留了原法关于乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业和农村村民建住宅四类集体建设用地的有关规定和要求外，有两个方面的突破：一是删除了原法第四十三条“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”和原法第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定，扫除了集体建设用地入市的法律障碍。二是新增了集体经营性建设用地入市的制度性规定。现行《土地管理法》第六十三条明确规定了集体经营性建设用地入市的范围、条件、方式、程序等内容。可以入市的范围和条件包括：土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地。入市的方式：土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。入市的程序：集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。入市后的土地权益：通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。《土地管理法实施条例》对集体经营性建设用地入市进一步作了细化规定。

本案中，某机动车驾驶员培训有限公司2021年租赁谷某使用的棉厂厂区，并未经过相关部门批准，即擅自在厂区内建设用于练习机动车驾驶员培训坡起项目的拱桥并用于经营驾校，既不符合现行《土地管理法》四类集体建设用地管理的规定，也不符合集体经营性建设用地入市管理的规定，属于未经批准非法占地。依据《土地管理法》第七十七条的规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。对于某机动车驾驶员培训有限公司违法用地的行为，某县自然资源主管部门依据现行《土地管理法》第五十九条关于乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业和农村村民住宅等乡（镇）村建设用地的规定作出行政处罚决定，存在适用依据错误，应予撤销。但是，在该处罚决定被撤销后，某县自然资源主管部门应当重新作出行政处罚决定，及时纠正某机动车驾驶员培训有限公司的违法用地行为，此外，还应当对谷某多年来一直处于持续状态的非法占地行为给予行政处罚，从根本上改变违法用地的状态。

单位和个人建设工业、商业等经营性项目应当如何使用农民集体所有的土地？

前文可知，原《土地管理法》对集体建设用地使用权的使用和流转有诸多限制。单位或者个人需要使用集体土地经营建设，往往只有将集体土地征收为国有土地后才可以使用。这些规定限制了集体土地的使用，导致农村土地价值无法显化，农民的土地财产权益无法得到有效保护。在经济发达地区城乡结合部，一些集体建设用地由于乡镇企业改制、兼并、停办等原因闲置，还有一些集体建设用地违法进入市场，造成资源浪费、管理混乱，本案情况就是典型。

现行《土地管理法》对原有的集体建设用地制度进行的改革完善，解决了上述问题，赋予了集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同等交易的权利，实行同权同价。那么，在现行制度下，单位和个人建设工业、商业等经营性项目应当如何使用农民集体所有的土地？一方面，可以与农村集体经济组织共同举办企业，农村集体经济组织以集体土地使用权入股、联营；另一方面，可以走集体经营性建设用地入市的路径，但需要注意，必须符合有关要求，并经过法定程序。

作者：周玥，工作单位：自然资源部不动产登记中心（法律事务中心）

来源：《中国自然资源报》