《西安市国土空间总体规划(2021-2035年)》全文发布

获国务院批复一个月后，2月27日，《西安市国土空间总体规划(2021—2035年)》(以下简称《规划》)全文对外公开发布。至此，这份事关未来10年城市升级和进阶的重磅文件，得以一览无余地呈现在外界面前。

根据《规划》，西安将以共建“一带一路”国际门户城市和中华文明传承代表城市为目标愿景，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平。到2035年，西安市域常住人口严格控制在1560万人以内，城镇人口约1340万人，城镇化率86%。其中，中心城区常住人口约910万人。

国家重要科研和文教中心 独一无二的标签

某种意义上，城市规划是结合城市自身发展现状和机遇，找准和确定可期亦可及的阶段性任务和目标。

《规划》认为，西安市所处的发展现状可以归结为国土空间开发与保护亟待协调、特大城市“摊大饼”式蔓延、支撑高质量发展的产业空间不足、城乡人居环境品质不平衡、城市安全韧性能力不足、国土空间治理体系尚不健全等6方面问题，也存在着来自于自然灾害风险、特大城市运行风险、资源环境保护压力、高水平历史文化保护挑战、区域一体化壁垒等挑战风险。

但与此同时，面临着多重国家发展战略叠加交汇引领下的6大新机遇，包括国家构建新发展格局带来追赶超越发展新机遇，国家优化区域经济和城镇化布局带来城市综合能力提升新机遇，国家推进高水平对外开放带来构建内陆开放高地新机遇，国家深入实施创新驱动战略带来新质生产力发展新机遇，弘扬中华优秀传统文化带来历史文化保护利用新机遇，守护国土空间安全底线带来绿色低碳高质量发展新机遇。

显然，未来10年，是这座城市大有可为、乘势而上的战略机遇期。《规划》将西安城市性质界定为：陕西省省会、西部地区重要的中心城市、国家历史文化名城、国际性综合交通枢纽城市、国家重要科研和文教中心。城市核心功能定位为：西部经济中心、科技创新中心、先进制造业基地、对外交往中心、国际旅游目的地。

华商报大风新闻记者梳理发现，包括四大直辖市、全部省会（首府）城市、计划单列市，以及6座地级市，在由国务院批复的42座城市的国土空间规划中，围绕科技创新，多个城市在城市核心功能方面确有不同表述，但在城市性质方面，只有广州有所涉及——科技教育文化中心，西安则可谓独享“国家重要科研和文教中心”这一标签。

国家重要科研和文教中心，既可视为西安城市总体规划（2008年—2020年）中“国家重要的科研、教育和工业基地”的升级版，更折射出国家层面对于西安在科技领域的巨大期待和厚望。

提出了“一主、一副、六城、多组团”的城镇空间结构

新中国成立以来，西安市多次编制城市总体规划。从每一轮规划编制里，可以看出这座城市能级的升级与进阶。

首轮城市总体规划（1953年—1972年）中，西安还是一个以轻型精密机械制造和纺织为主的工业城市。改革开放后制定的第二轮城市总体规划（1980年—2000年），强调逐步构筑起以西安作为西部特大城市和陕西省省会城市的构架。1992年西安获准成为内陆开放城市，同年启动的第三轮城市总体规划编制，着意突出城市“国际化”色彩。伴随着西部大开发，编制完成了《西安城市总体规划（2008年—2020年）》，在“一带一路”倡议提出后，为发挥西安在丝绸之路经济带的引领带动作用，引导城市转型，2016年启动修改，“大西安”成为热词，恰因此，纳入“大西安都市区”的西咸新区也着墨颇多，突出强调“通过城市功能、交通系统、生态环境、文化保护、基础设施建设五大方面的协调，全面实现西安与西咸新区发展的统筹与对接”。

从“西安”到“大西安”，必然引发城市空间布局和形态的联动调整。

值得一提的是，2018年机构改革后，国家层面将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划体系，开始实施“多规合一”国土空间总体规划。在西安首部“多规合一”的《西安市国土空间总体规划(2021—2035年)》中，提出了“一主、一副、六城、多组团”的城镇空间结构。

“一主”：即中心城区，范围包括渭河、潏河、白鹿塬及京昆高速、西三环-绕城高速-堰渡大道围合的范围，涉及新城区、碑林区、莲湖区、雁塔区行政辖区，以及未央区、灞桥区、长安区、高陵区和临潼区部分镇街，面积766平方千米。

“一副”：西咸副中心，并明确限定为西咸新区沣东、沣西。

“六城”：包括阎良、临潼、高陵、鄠邑-丝路科学城4个综合性新城和蓝田、周至2个县城。

“多组团”：包括临潼渭北产业组团、草堂生态科技组团、国家航天产业组团、常宁文教功能组团、集贤智能制造组团、白鹿塬文旅融合组团、哑柏农业科技组团、泾河产业组团、临空经济组团9个专业化组团，以及阎良区关山街道、周至县尚村镇、鄠邑区祖庵街道、蓝田县华胥镇、临潼区零口街道、长安区引镇街道6个市级重点镇。

很显然，伴随着西咸一体化深入推进，西咸新区在未来西安城市框架下，将作为城市“副中心”而崛起。

但要说明的是，2022年获批的《西安都市圈发展规划》中明确写道“西安都市圈核心区主要包括西安市中心城区，即新城区、碑林区、莲湖区、雁塔区、灞桥区、未央区、长安区（不含秦岭生态保护区）；咸阳市主城区，以及西咸新区沣东新城、沣西新城规划范围”。所以，《西安市国土空间总体规划(2021—2035年)》中将西咸新区沣东、沣西作为副中心倒不意外，但两份重磅级文件关于“中心城区”的范围划定却不完全一致。

可以发现，《西安都市圈发展规划》中，西安市中心城区是由西安人耳熟能详的“城六区”及近些年上升势头猛的长安区部分区域组成，但《西安市国土空间总体规划(2021—2035年)》里，中心城区范围还特别增加了与“东拓北跨”紧密相连的高陵和临潼部分区域。最新批复的规划，实则恰恰体现出了城市未来发展的最新动向。

可以预见，当西咸新区朝着城市副中心这一目标前进时，临潼和高陵部分镇街也在加速融入主城区。

七大功能区破解行政区与开发区割裂

西安市域内，行政区和开发区交错分布，各自承担着不同的发展功能。

西安现有1个国家级新区，4个国家级开发区、2个省级特色开发区。无须讳言，分布于这座城市东西南北的7大开发区，之于城市发展扮演着越来越重要的角色，开发区的高质量发展正引领带动着全市高质量发展，将开发区打造成为实体经济的主要承载区、创新驱动的核心区、改革开放的引领区、高质量发展的示范区，已然是笃定的目标。

根据《规划》，新城区、碑林区、莲湖区、灞桥区、未央区、雁塔区、阎良区、临潼区、长安区、高陵区，属于国家级城市化地区，周至县是国家级重点生态功能区；鄠邑区是省级城市化地区，蓝田县是省级重点生态功能区。

为推动开发区与行政区协同发展，此轮规划编制过程中，官方就多次强调“着力破解行政区、开发区规划割裂、各自为政的现实矛盾和困难”，为此建立了“功能区-功能组团-功能单元-重点功能区块”四个规划层级。

根据《规划》，西安将形成古都核心功能承载区、国家科学与科技创新中心引领区、北部先进制造集聚区、东部双向开放引领区、南部高新技术与科教集聚区，以及新型城镇化发展区和秦岭生态保护示范区七大功能区。

通俗地说，当下这个时代，大家都在变单打独斗为抱团联动，纷纷选择“组群建圈”以求更大发展，七大功能区，其实就是7大特色鲜明的区域一体化板块。每个功能区里的行政区和开发区根本的目标是一致的，只要大家心往一块想、智往一起聚、力往一处使，城市乃至都市圈的整体能级岂会不提升？

华商报大风新闻记者还注意到，《规划》里，“西安都市圈”字样就出现了30余次，而且还有专门的两节，分别阐述“共建西安都市圈跨界一体化区域”和“完善西安都市圈重点支撑体系”。一个有实力的“圈”，不应该是散装的状态，跨界一体化区域，不是特指跨市，也包括跨区县。事实上，去年已公示的西安高新片区、西安市古都核心区，北部片区等多个国土空间详细规划中，就传递出了区域一体化的浓浓意味。例如，高新片区范围北至科技路，南至秦岭生态环境保护建设控制地带，东至太白南路、西沣路，西至西咸新区、鄠邑区边界，衔接雁塔区、长安区、鄠邑区区域一体化发展。华商报大风新闻记者 杨鹏

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